• 社会科学报 重启县级市设置:势在必行又要稳步 不要轻易放弃。学习成长的路上,我们长路漫漫,只因学无止境。


      十八届三中全会明确提出“完善设市标准”,“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”,“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出了“完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。  很明显,县级市的设置已经纳入全面深化改革与新型城镇化的战略部署。众所周知,县级市设置曾冻结了近20年,当前究竟如何重新启动这项工作,正成为备受关注的重要议题。首要任务在于重新确立县级市的设置标准  现行设市标准是1993年批准试行的(以下简称“93标准”),从当前设立县级市工作实践看,93标准指标体系不尽合理、具体指标明显滞后、操作过程审核难度大等问题逐渐凸显,已难以适应新形势下设立县级市工作要求,难以起到对我国城市发展的宏观调控作用。重新启动县级市设置的首要任务在于重新确立县级市的设置标准。设置县级市新标准的确立并不仅是为了解决小城市的行政建制问题,更是要引领和指导今后我国小城市的发展。新标准的价值追求  当前,新型城镇化战略是对以往城镇化发展模式的根本性变革,突显以人为核心,从以往“物”的城镇化向“人”的城镇化实现根本性转变,这正是县级市新标准的核心价值追求;以人的城镇化作为立足点和出发点,确立相应的体系科学完备、指标规范合理、操作简便易行的尺度要求,这既是设立城市的基本遵循,又是稳妥有序开展设市工作的基础和前提。  为此,新标准确立应当遵循以下基本原则:一是坚持以人为本,注重集约高效。注重人口规模和城镇人口集聚,促进城镇人口增长与城镇建设用地增长相协调,突出非农产业对城镇化的拉动和促进作用;二是坚持绿色低碳,体现生态文明。倡导走环境友好型的发展道路,促进城镇发展与生态文明建设深度融合;三是坚持因地制宜,体现合理布局。充分考虑区域差异,因地制宜设置不同的指标值,既要从现实人口状况和经济基础出发,更多采用前位性指标体现好中选优,又要注重优化城镇体系结构、完善区域城镇格局,促进县级城市合理布局;四是坚持区域统筹,体现城乡一体。统筹考虑拟设市区域和拟设市城区的发展实际,按照城乡一体化发展新要求,定性与定量相结合、点上与面上相结合,对拟设城市进行全面、系统地考察。新标准的总体框架  设置县级市的新标准应该确保新设城市与国家和省(自治区)主体功能区规划、新型城镇化规划、城镇体系规划和环境功能区划相衔接,优化城镇空间布局和城镇规模结构,保障生态安全,促进大中小城市和小城镇协调发展。在这一总体要求下,设立城市的标准首先要反映的是城镇作为人口规模集聚和非农产业集聚区域的本质特征,这是城市科学的基础共识,故而人口与经济构成新标准主导指标的两个方面;但这仅仅是从地域形态上对城市与农村作出的基本识别,更需要多层面、全方位评价拟设城市当前的发展状态与未来的发展潜力,而新型城镇化更加突出城镇化质量的全面提升,资源环境、基础设施、公共服务正是其中重要的方面,新标准更要着力于城市发展质量的提升,确立相应的科学指标,引导与推动拟设市地方以集约集聚、绿色低碳为城镇化发展导向,提升吸纳农业转移人口和提供基本公共服务的能力和水平,构建生态、生产、生活兼顾的城乡发展共同体,努力使之真正成为宜居创业、充满活力的中国新型小城市。指标优选应体现城市本质与发展潜力等多方面  根据新标准的总体框架,具体指标的优选应当涵盖凸显城市发展的本质、尊重资源环境的承载、注重基础设施的晚上、促进公共服务均等化等主要内容,并着力体现区域发展的差异化。凸显城市发展的本质  人口规模集聚和非农产业集聚是城市的基本特征,因而新标准应当以人口和经济两方面为主导指标。在人口方面,93标准中主要选取“从事非农产业人口”、“具有非农业户口的从事非农产业人口”等指标,现在看来,这些指标难以全面反映拟设市地区城镇化的真实水平。建议新标准至少从以下两项指标进行考察:一是常住人口城镇化率,指居住在城镇地域上的常住人口数占全域常住人口数的比例,该指标体现的是全域城镇化水平,且城镇化率应该达到本省(区)所辖县前列;二是城区常住人口,指居住在本乡镇街道,且户口在本乡镇街道或户口待定的人,居住在本乡镇街道,且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人,户口在本乡镇街道,且外出不满半年或在境外工作学习的人,该指标反映的是人口集聚程度。  在经济方面,经济发展水平往往被作为评判城市区域发展程度的主导指万博官网manbetxAPP在线娱乐游戏平台,万博官网manbetxAPP线上所有火热的娱乐游戏,万博manbetx官方网址博彩资讯平台,创办至今已经有三年左右的历史了,万博manbetx官网是一家创办历史悠久并且具有非常高的知名度的在线网娱乐平台,记得收藏这是最权威的万博官网manbetxAPP官网.标之一。93标准主要选取“国内生产总值”、“第三产业占GDP比重”等绝对数量指标进行评估,但近年我国县域追求经济发展质量已渐成共识,新标准的考量也应当实现从经济规模向经济质量的转变。基于此,建议至少从以下两项指标进行考察:一是人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入,主要反映县域经济发展水平和自我发展能力,以往此类指标多以特定时间截面数据为准,易于诱发突击投入项目开发以拉高相关经济数值等行为,故而建议采用周期时段的考察方式,综合考察3年比重情况,同时,改绝对标准为相对标准,即连续3年达到本省、自治区所辖县前列,这既提高门槛,优中择优,也充分兼顾区域差异;二是第二、三产业增加值占地区生产总值比重,主要体现以非农产业为支撑、有利于城镇化健康和可持续发展。尊重资源环境的承载  资源环境承载力是新型城镇化建设必须面对的基础问题,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准,与行政区划相协调”等要求。我国适宜城镇化的实际国土空间极为有限,县级市的设置应当充分考量资源环境承载力,故而县级市设置要与环境功能等区划相衔接,建议采取定性与定量相结合的形式进行考察,确保具备与人口聚集和产业发展相适应的资源环境承载力。  在具体指标设计中,考虑到资源环境承载力、地质地理条件等指标应当是城市发展的基础性资源及长远发展的硬性约束,且地域差异极大。因此,建议对这类指标的考察不简单设置机械统一标准,而是由权威部门或单位根据国家法律法规进行有针对性的考核,并出具综合评估意见报告,例如,“地质地理条件”需具有甲级工程勘察专业资质的单位提供勘察报告,确保地质地理条件适宜城市建设;强调人均城镇建设用地规模符合土地利用总体规划和城乡规划要求,体现集约节约利用土地,防止借建城之名违规占用耕地。此外,“十一五”以来就高度重视污水集中处理和生活垃圾无害化处理两类处理设施的建设,并制定了专项规划,作为重大环保民生工程和建设资源节万博官网manbetxAPP在线娱乐游戏平台,万博官网manbetxAPP线上所有火热的娱乐游戏,万博manbetx官方网址博彩资讯平台,创办至今已经有三年左右的历史了,万博manbetx官网是一家创办历史悠久并且具有非常高的知名度的在线网娱乐平台,记得收藏这是最权威的万博官网manbetxAPP官网.约型环境友好型社会的重要任务,在资源环境和基础设施指标方面,应当新增污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率及绿地率等指标,更好地体现集约高效、绿色低碳的城市建设要求。注重基础设施的完善  基础设施作为公共服务的物质工程设施,城镇化水平越高,对基础设施的要求越高,完善的基础设施是城市长期持续发展的重要基础,对城市经济社会生活的重要性自不待言。近20年来,我国城乡基础设施建设取得长足进展。良好的基础设施已经成为城市建设与发展的基础物质条件,在一些城市化程度较高的县,基础设施建设水平甚至优于不少城市的区。但与此同时,基础设施却经常成为我国城市建设的“软肋”,近年不少城市频频出现的“看海”、“堵城”等现象与基础设施布局不合理、不达标等与之密切相关,今后新兴的小城市不能重走弯路。  因此,有必要对拟设市地区的基础设施建设提出更加严格的要求,一方面,市政公用设施应全面对接国家相关政策标准要求,包括公共交通、道路桥梁、地下管网、防老防洪、公共消防等,尤其是应具有布局合理的应急避难场所和良好的交通运输网络支撑条件;另一方面,应当定量考察部分保障性基础设施建设情况,如公共供水普及率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、社区综合服务设施覆盖率和建成区绿地率等等是根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》、《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《社区服务体系建设规划》、《城市园林绿化评价标准》确立相应的标准。促进公共服务均等化  县级市设置不仅是为了增强经济发展的自主性,还要增强保障民生和公共服务能级。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》直面以往城镇化进程中的突出矛盾,指出必须高度重视并着力解决诸如公共服务供给能力不足等问题。完善城镇基本公共服务体系,提高基本公共服务质量,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。实际上,促进公共服务均等化既是以人为核心的新型城镇化的内在要求,也是促进农民市万博官网manbetxAPP在线娱乐游戏平台,万博官网manbetxAPP线上所有火热的娱乐游戏,万博manbetx官方网址博彩资讯平台,创办至今已经有三年左右的历史了,万博manbetx官网是一家创办历史悠久并且具有非常高的知名度的在线网娱乐平台,记得收藏这是最权威的万博官网manbetxAPP官网.民化和外来人口城镇化等的关键举措。近年,围绕基本公共服务已形成较为完善的标准体系,县级市设置标准应当体现国家有关城市公共服务的相关要求。  教育、就业、医疗卫生、社会保障、公共服务等等,是广大城乡居民最关心的方面,应该成新标准的重要内容。农业转移人口市民化是新型城镇化的关键,其中包括就业问题、住房问题和农民工子女的教育问题等。为此,新标准应着重加以考量,确立基本公共就业服务全覆盖、低收入保障全覆盖、高中阶段毛入学率等指标。体现区域发展的差异化  我国东中西部县域发展水平差异极大,倘若设置标准“一刀切”,不仅中西部的不少地方可能失去加快发展的机会,也不利于国家新型城镇化战略的区域统筹推进。显然,标准设置必须充分统筹兼顾我国东中西部的差异化特点。首要的问题是指标体系的分类分级方式,为此,针对不同区域、不同人口密度地区设定具有针对性的指标。建议在继承发展93标准分类方法的基础上,依据东中西区域和拟设市区域人口密度相结合的方法对拟设市地方进行三级分类考察,以县(包括自治县、旗、自治旗)为单位进行划分的初步测算表明,一类县(东部地区人口密度每平方公里400人以上的)接近100个,二类县(中部地区人口密度每平方公里100人以上的、东部地区人口密度每平方公里100-400人的)超过600个,三类县(西部地区所有地方,东部地区、中部地区人口密度每平方公里低于100人的)超过800个。  在此基础上,建议大部分定量评估指标应当分别明确东中西部地区、不同等级拟设市区域的具体数值,充分考虑区域差异,因地制宜设置不同的指标值。此外,建议在适当放宽设立县级市的条件中,其标准设定也应注重特殊县的县级市设置,如自治州人民政府驻地县、重要边境口岸所在县以及达到相关要求的以旅游业为主导或支柱产业的县,既反映我国现阶段城镇化发展的实际需要,也符合中央推进中西部地区城镇化的战略部署。新标准要从多方面实现结构性的根本转变  考察对象从建制型向实体型转变。一方面,93标准考察对象主要为县或县城,将镇作为特殊类型单独考察,以整建制县级行政区作为考察对象,设市方式较为单一,大多是整县改市,难以适应不同地区的多样化需求和复杂情况;另一方面,93标准还单独将县人民政府驻地所在镇作为考察对象,考察其人口、经济等相关指标,但当前不少城区建成区已经连片发展,不再局限于县级人民政府驻地所在的乡镇等基层政区。显然,93标准已经不适应当前实际发展需求,考察对象不能框定在县级政区建置所在的地域,而应该关注城镇化实体地域的客观现实,建议在表述上以“拟设市地区”或“拟设市城区”为宜。  分类方式从线性化向矩阵化转变。93标准按照人口密度每平方公里大于400人、100-400人、小于100人将全国的县统一分成三类并设定指标,遗憾的是,当时这一以人口密度为分层系列的线性化分类方式使东部地区成为主要的受益者。事实上,设市标准向中西部地区适当倾斜是新型城镇化发展的实际需求。考虑到东部地区城镇密集,中西部地区城镇化发展潜力尚未充分挖掘的实际,建议新标准分类方式应该从线性化向兼顾人口密度与区域差异的矩阵化转变:在东部,按照人口密度每平方公里大于400人、100-400人、小于100人将该地区的县划分为第一类、第二类、第三类;在中部,按照人口密度每平方公里大于100人、小于100人将该地区县划分为第二类、第三类;在西部,所有的县都归为第三类。在确定指标过程中,指标值应当依次降低,这一分类方式更有利于促进区域统筹协调发展。  定量指标从二元型向复合型转变。93标准中的人口和经济方面的指标偏重于城乡二元间的本质区分,如以“非农产业人口”、“乡镇以上工业产值”等相关指标的标准值作为设市与否的划分依据,这类指标占93标准所有定量指标12项中的8项。尽管这体现了城市的基本特征,但仅仅强调城乡基本要素的区分,原本是出于促进区域发展的良好初衷,却在设市标准定量指标的硬约束上有城乡二元分割之嫌,93标准更未涉及公共服务等重要内容。为此,建议新标准的指标遴选应依据国家城镇化规划目标任务,定量指标应从二元型向复合型转变:一方面,城镇作为人口和非农产业集聚区的特征,新标准将人口和经济作为主导指标。在人口方面,为体现全域城镇化发展水平和反映城区人口集聚程度,宜用常住人口代替非农产业人口;在经济方面,为有利于城镇化健康可持续发展,在指标遴选上宜反映第二产业对城镇化拉动作用。另一方面,新型城镇化是人的城镇化,注重城镇化质量的提升,对城镇资源环境、基础设施建设和公共服务等提出了更高的要求。建议新标准对拟设市地区资源环境和基础设施建设提出更加严格的要求,就公众最关心的教育、医疗卫生、社会保障、公共就业服务,依据相关文件和发展实际,制定科学的标准值。  定性指标从单向度向多向度转变。93标准中,定性指标少且取向比较单一,仅仅作为某种补充,如基础设施方面,93标准规定要“有较好的排水系统”,是作为对自来水供给率和道路铺装率2项定量指标的补充。为了实际操作的便捷,减少定性指标,本无可厚非。但应该高度重视的是,新型城镇化对城镇提出了更高的要求,需要考量的向度也更为复杂,为此,建议新标准的定性指标应着力体现多向度要求,尊重城市资源环境承载,突出城市发展的质量水平,满足城市基本公共服务需求等等,同时,还注重对民族地区、边境口岸、旅游城市等特殊地区的区别对待。  指标值从绝对型向相对型转变。93标准对国内生产总值的考察采取定量绝对值的办法,难以反映拟设市地方的向度发展水平,难以体现经济社会长远发展趋势。建议新标准采取前位性指标,兼顾了区域发展差异,比绝对指标更具可操作性,更能体现分类指导的要求,有利于引导各地向县级市标准看齐,促进县域经济社会发展质量的整体提升。此外,93标准中“自来水普及率”、“乡镇以上工业产值”、“乡镇以上工业产值占工农业总产值比重”等指标已经不再统计或不适应当前国民经济统计口径,宜剔除。另外,对于一些滞后于发展实际的指标,如“道路普及率”等,也宜剔除。  新标准与县级市设置方式。县级市设置方式直接构成拟设市的空间基础,与新标准相适应,也要求相关的变革。以往县改市主要采用整县设市模式,其优势在于完整保持了整建制的县,空间大,腹地广阔,相对有利于城乡统一规划,城乡统筹发展,也避免了打破区域经济体系所造成的影响,城市扩大及市政建设一般不会出现争地的矛盾,况且整县设市的新增机构也比较有限。不过,对于当前我国小城市的实体形态来说,这一常用模式难以兼顾城镇化跨县域连片发展以及超大型城镇等广泛存在的事实,故而建议适当引入切块设市与联合设市模式。切块设市模式是以一个或几个县(市、区)的部分区域(如10万人口以上的规模建制镇)设市,其优势在于很好地体现城市的本质特征,城市人口比重大,城市化水平高,便于城市管理,加之农村负担较少,有助于集中力量推进市政建设及发展二、三产业;这也是我国自现代城市制度确立后,曾长期采用的模式,但这一模式往往要相应设立有关机构和单位,也经常与原母县发生矛盾等,须谨慎施行。联合设市模式是合并两个或两个以上县(市、区)设市等方式,目前相关的案例较少,如1990年贵州省撤销安顺市和安顺县等,联合设市模式有利于在城镇化联系紧密的更大区域范围内整合资源,为国家和地方战略提供支撑,但也因跨区域整合往往会遭遇比切块设市更为复杂的问题。综观县级市的三种设置模式,优劣互见,应充分考量地方发展的多样化需求与复杂现实,因地制宜地选择合理的设置方式。本文为国家社科基金重大项目(批准号:15ZDA032)阶段成果。作者 本校中国行政区划研究中心课题组首席专家 林拓 社会科学报



    这是水淼·dedeCMS站群文章更新器的试用版本更新的文章,故有此标记(2018-09-30 15:29:11)

    上一篇:一场来自民间的课改行动

    下一篇:退货时“商品完好性规定”易引发争议